Next Generation EU e cibo

Autore : Alfonso Pascale
Pubblicato il : 01-06-2020

Il dopo Covid-19 mette a nudo in modo impietoso i nodi irrisolti delle politiche e degli assetti istituzionali per l’agricoltura

Le nuove proposte della Commissione Europea costituiscono una grande opportunità per l’agricoltura. Tuttavia, la loro implementazione rappresenta indubbiamente anche un’enorme sfida politica perché fa emergere in modo impietoso alcuni nodi irrisolti delle politiche agricole e degli assetti istituzionali.

Tali nodi non possono più essere affrontati in modo separato l’uno dall’altro, con un approccio settoriale e specialistico, senza mettere a repentaglio la stessa comprensione dei fenomeni e delle vicende collegati. Solo tenendo insieme strettamente le differenti tematiche è, infatti, possibile scegliere soluzioni strategicamente efficaci che permettano all’UE di riavviare il processo di integrazione e di raccogliere le sfide globali.

Un nuovo strumento per la ripresa

Per contribuire a riparare i danni economici e sociali causati dalla pandemia di coronavirus, rilanciare la ripresa europea, proteggere l’occupazione e creare posti di lavoro, la Commissione europea ha proposto  un massiccio piano per la ripresa che punta a sfruttare fino in fondo il potenziale del bilancio dell’UE. Si chiama “Next Generation EU” e prenderà a prestito 750 miliardi di euro sui mercati finanziari che saranno versati agli Stati più in difficoltà. Almeno 500 miliardi saranno sotto forma di sussidi. Altri 250 miliardi di euro saranno sotto forma di prestito. Questi miliardi saranno erogati attraverso i programmi europei e saranno rimborsati attraverso i futuri bilanci dell’Unione. Quindi dagli Stati nel loro complesso con le quote con cui finanziano il budget comunitario ogni anno. Quando saranno rimborsati? Non prima del 2028 e non dopo il 2058. Gli Stati avranno almeno otto anni di “respiro” per poter far riprendere le loro economie e iniziare a restituire.  «L’Europa è una storia generazionale. E ogni generazione in Europa ha la sua storia», ha esordito la presidente della Commissione durante la sessione straordinaria del Parlamento europeo che si è svolta il 27 maggio scorso. Il bilancio dell’Unione europea 2021-2027 sarà di 1,1 trilioni di euro (1100 miliardi). Tra “recovery fund” e budget Ue il pacchetto è di 1850 miliardi.

Non è facile raccogliere 750 miliardi di euro sui mercati finanziari. La Commissione europea dovrà convincere gli investitori che certamente rimborserà un giorno i soldi prestati. Per questo l’UE alzerà temporaneamente il limite fissato per le proprie risorse fino al 2% del reddito nazionale lordo europeo. Ovvero l’importo massimo dei fondi che l’Unione può richiedere agli Stati membri per finanziare le proprie spese. Aumentare questa “cassa” è il modo per aumentare agli occhi dei mercati la sua reputazione di soggetto affidabile.

Per finanziare le iniziative più urgenti la Commissione propone anche di modificare il budget 2014-2020 per avere subito 11,5 miliardi quest’anno.

I fondi raccolti dal Next Generation Eu saranno investiti su tre pilastri. Il primo riguarda gli Stati a cui andranno 560 miliardi, 310 di sovvenzioni e 250 miliardi di prestiti. Tutti i Paesi potrebbero accedere in teoria agli aiuti ma i versamenti saranno più cospicui a favore degli Stati in difficoltà. A questi si aggiungono 55 miliardi di euro che saranno erogati attraverso i fondi per la coesione che molti Paesi, come l’Italia, già usano da anni. Ma avranno una nuova cornice: React-Ue (“reazione”) che assegnerà i fondi tenendo conto dell’impatto della crisi economica nella disoccupazione, in particolare quella giovanile, e di altri aspetti socioeconomici.

Il Fondo europeo agricolo avrà altri 15 miliardi per sostenere le aree rurali e realizzare i cambiamenti strutturali necessari in linea col Green Deal europeo. Mentre il Fondo per la “transizione giusta” arriverà a 40 miliardi di euro per aiutare gli Stati membri ad accelerare il passaggio verso la neutralità climatica.

Gli altri 190 miliardi la Commissione li userà per stimolare le banche a salvare le aziende e gli imprenditori a investire impegnandosi a supportare una parte dei finanziamenti. Questo Solvency Support Instrument (strumento di supporto alla solvibilità) sarà operativo già quest’anno e avrà un budget di 31 miliardi di euro. L’obiettivo è usare questi miliardi per sbloccarne altri 300 miliardi per sostenere la solvibilità delle aziende.

La Commissione aggiornerà anche il suo programma InvestEU a 15,3 miliardi di euro per mobilitare investimenti privati ​​su progetti in tutta l’Unione. Dentro questo progetto, Bruxelles punta a usare un altro strumento strategico per generare investimenti fino a 150 miliardi di euro. L’Unione non vuole trovarsi impreparata nella prossima crisi sanitaria. Per questo ha voluto creare il piano EU 4 Health con un budget di 9,4 miliardi di euro. Mentre il meccanismo di protezione civile dell’Unione, Resc EU, che già esiste e ha contribuito a distribuire mascherine e guanti e a favorire lo scambio tra medici, avrà 2 miliardi in più.

La Commissione, infine, metterà a disposizione 94,4 miliardi di euro per finanziare la ricerca vitale in materia di salute e transizioni verdi e digitali all’interno del programma Europe Horizon.

Nel suo discorso al Parlamento europeo, la Presidente della Commissione ha esplicitamente citato l’agricoltura di precisione: «Next Generation EU farà sì che l’Europa rimanga all’avanguardia in settori chiave come l’intelligenza artificiale, l’agricoltura di precisione o l’ingegneria verde».

Si apre, dunque, una fase politica molto delicata che imporrebbe un dibattito pubblico molto serrato su quali obiettivi strategici puntare, dove impiegare questo denaro e per fare che cosa. Un confronto alla luce del sole, senza ricorrere a task force o a comitati tecnico-scientifici, ma con un grande impegno nazionale della politica, dell’amministrazione e dei media.

La sfida del Green Deal Europeo

Il 20 maggio scorso, sono state pubblicate due Comunicazioni della Commissione Europea che influenzeranno enormemente la politica agricola dei prossimi anni. La prima è intitolata «Una strategia “Dal produttore al consumatore” per un sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell’ambiente». E l’altra «Strategia dell’Ue in favore della biodiversità verso il 2030. Riportare la natura nelle nostre vite». Entrambi questi documenti contribuiscono a definire le azioni che dovranno orientare la transizione dell’agricoltura europea verso l’obiettivo  del Green Deal Europeo: «rendere l’Europa il primo continente a impatto climatico zero entro il 2050 definendo una nuova strategia di crescita sostenibile e inclusiva per stimolare l’economia, migliorare la salute e la qualità della vita delle persone, prendersi cura della natura e non lasciare indietro nessuno».  Un obiettivo condivisibile che allinea le politiche dell’Unione Europea agli Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile dell’Agenda Onu 2030. Entro settembre 2020 la Commissione presenterà un piano degli obiettivi climatici per il 2030, volto a modificare al rialzo l’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra portandolo al 50 % o al 55 % rispetto ai livelli del 1990.

Nel primo documento della Commissione (“Dal produttore al consumatore”) si afferma: «La pandemia di Covid-19 ha sottolineato l’importanza di un sistema alimentare solido e resiliente che funzioni in qualsiasi circostanza e sia in grado di assicurare ai cittadini un approvvigionamento sufficiente di alimenti a prezzi accessibili. Ci ha inoltre reso estremamente consapevoli delle interrelazioni tra la nostra salute, gli ecosistemi, le catene di approvvigionamento, i modelli di consumo e i limiti del pianeta». Si riconoscono i risultati già conseguiti finora e si indicano le lacune da colmare: «I prodotti alimentari europei costituiscono già uno standard a livello globale, sinonimo di sicurezza, abbondanza, nutrimento e qualità elevata. Questo è il risultato di anni di politiche dell’UE volte a proteggere la salute umana, degli animali e delle piante ed è frutto degli sforzi di agricoltori, pescatori e produttori del settore dell’acquacoltura. I prodotti alimentari europei dovrebbero ora diventare lo standard globale anche in materia di sostenibilità. […] Il settore agricolo dell’UE è l’unico grande sistema al mondo ad aver ridotto le emissioni di gas a effetto serra (del 20 % dal 1990). Tuttavia, anche all’interno dell’UE, questo percorso non è stato lineare né uniforme tra uno Stato membro e l’altro. Inoltre la produzione, la trasformazione, la vendita al dettaglio, l’imballaggio e il trasporto di prodotti alimentari contribuiscono significativamente all’inquinamento dell’aria, del suolo e dell’acqua e alle emissioni di gas a effetto serra, oltre ad avere un profondo impatto sulla biodiversità. Sebbene la transizione dell’UE verso sistemi alimentari sostenibili sia iniziata in molte aree, i sistemi alimentari restano una delle principali cause dei cambiamenti climatici e del degrado ambientale».

Luci ed ombre delle proposte per la transizione verde dell’agricoltura

Mentre molte indicazioni contenute nelle citate Comunicazioni sono largamente condivisibili, sorprendono affermazioni come questa: «La Commissione intraprenderà azioni ulteriori per ridurre, entro il 2030, l’uso e il rischio complessivi dei pesticidi chimici del 50 % e l’uso dei pesticidi più pericolosi del 50 %». E ancora: «La Commissione presenterà un piano d’azione sull’agricoltura biologica. Ciò aiuterà gli Stati membri a stimolare la domanda e l’offerta di prodotti biologici, garantirà la fiducia dei consumatori e promuoverà la domanda mediante campagne promozionali e appalti pubblici verdi. Questo approccio contribuirà a raggiungere l’obiettivo di almeno il 25 % della superficie agricola dell’UE investita a agricoltura biologica entro il 2030 e un aumento significativo dell’acquacoltura biologica». Se si guarda attentamente la letteratura scientifica sull’impatto ambientale dell’agricoltura, si constata che i sistemi biologici non sono più sostenibili degli altri sistemi agricoli. I sistemi biologici sono stati confrontati in più casi a sistemi convenzionali e il risultato è che, in media, il biologico non impatta meno del convenzionale. Anzi, talvolta impatta anche di più. Inoltre, i prodotti biologici non sono nemmeno più salubri di quelli convenzionali. E l’altro elemento di cui bisogna tener conto è che i sistemi di produzione biologica richiedono più superficie per unità di prodotto. Ciò significa che per sfamare lo stesso numero di persone occorre più spazio da sottrarre alle foreste. Una condizione in stridente contrasto con la previsione contenuta nella Comunicazione “Biodiversità” di aumentare le aree protette dell’Ue ad almeno il 30 % al 2030 e di sviluppare un piano di ripristino degli ecosistemi.

Le citate Comunicazioni della Commissione non fanno alcun cenno a queste criticità del biologico. Non si può annunciare di voler combattere la deforestazione e il degrado forestale a livello globale e, nello stesso tempo, incentivare un aumento cospicuo delle superfici coltivate con sistemi biologici. Siamo dinanzi a plateali contraddizioni.

È estremamente positiva l’attenzione riposta dalla Commissione alla ricerca e all’innovazione (R&I)  come «fattori chiave per l’accelerazione della transizione verso sistemi alimentari sostenibili, sani e inclusivi dalla produzione primaria al consumo». È del tutto sottoscrivibile la seguente indicazione: «Tutti gli agricoltori e tutte le zone rurali devono disporre di una connessione Internet veloce e affidabile. Quest’aspetto è un fattore chiave per l’occupazione, le attività economiche e gli investimenti nelle zone rurali, nonché per il miglioramento della qualità della vita in ambiti quali l’assistenza sanitaria, l’intrattenimento e l’e-government. L’accesso a Internet veloce a banda larga renderà inoltre possibile la diffusione dell’agricoltura di precisione e l’uso dell’intelligenza artificiale e permetterà all’UE di sfruttare appieno la sua leadership mondiale nel campo della tecnologia satellitare. In ultima analisi ciò porterà a una riduzione dei costi per gli agricoltori, a un miglioramento della gestione del suolo e della qualità dell’acqua, a una riduzione dell’uso dei fertilizzanti e dei pesticidi e delle emissioni di gas a effetto serra, a un miglioramento della biodiversità e alla creazione di un ambiente più sano per gli agricoltori e i cittadini. La Commissione intende accelerare la diffusione di Internet veloce a banda larga nelle zone rurali per raggiungere l’obiettivo di un accesso del 100 % entro il 2025».

Ma desta enormi perplessità, in documenti che affrontano la sostenibilità dell’agricoltura, la sottovalutazione delle tecnologie genetiche. Per potenziare le rese agricole e, nello stesso tempo, contenere l’espansione delle superfici coltivate e conservare gli ecosistemi, è necessario puntare sulle biotecnologie applicate all’agricoltura. La condivisibile preoccupazione manifestata dalla Commissione per la resilienza dei sistemi di approvvigionamento alimentare e la conseguente indicazione di dotare l’Unione Europea di una riserva per disporre di un piano di emergenza da attuare in tempi di crisi e così garantire la sicurezza dell’approvvigionamento alimentare, dovrebbero indurre a favorire azioni per accrescere la produttività agricola.

Anche se l’approvvigionamento alimentare in generale è stato sufficiente, questa pandemia ha comportato molte sfide, quali le interruzioni a livello logistico delle catene di approvvigionamento, le carenze di manodopera, la perdita di alcuni mercati e il cambiamento dei modelli di consumo, che hanno avuto ripercussioni sul funzionamento dei sistemi alimentari. Si tratta di una situazione che non ha precedenti, senza contare che la filiera alimentare è ogni anno alle prese con minacce sempre più gravi e frequenti, quali siccità ricorrenti, inondazioni, incendi boschivi, perdita di biodiversità, nuovi organismi nocivi e malattie emergenti. La prospettiva di una sostenibilità alimentare non può non tener conto di questo quadro d’insieme e contemplare decisioni coraggiose nel campo delle biotecnologie agrarie.

Nella Comunicazione “dal produttore al consumatore” si afferma: «Le nuove tecniche innovative, compresi le biotecnologie e lo sviluppo di bioprodotti, possono contribuire ad aumentare la sostenibilità, a condizione che siano sicure per i consumatori e l’ambiente apportando al tempo stesso vantaggi alla società nel suo complesso. Tali tecniche possono inoltre accelerare il processo di riduzione della dipendenza dai pesticidi. In risposta alla richiesta degli Stati membri, la Commissione sta effettuando uno studio che esaminerà il potenziale delle nuove tecniche genomiche per migliorare la sostenibilità lungo la filiera alimentare». Si tratta di considerazioni molto generiche, prive di indirizzi e orientamenti operativi. Nemmeno quando viene sottolineata l’esigenza di «ridurre la dipendenza da materie prime per mangimi critiche (ad esempio soia coltivata su terreni disboscati) promuovendo le proteine vegetali coltivate nell’UE», si prende in considerazione l’assurdità di importare dall’America Latina prodotti proteici Ogm, mentre tali coltivazioni sono vietate in paesi, come l’Italia. Un paradosso che si regge su di una movimentazione dannosa di materie prime per mangimi anche per quanto riguarda le emissioni di CO₂ dovute al trasporto.

Un altro passaggio della Comunicazione “Dal produttore al consumatore” da valutare attentamente è riferito alla manodopera agricola e alle sue criticità: «La pandemia di Covid-19 ci ha anche reso consapevoli dell’importanza del personale critico, ad esempio i lavoratori del settore agroalimentare. Per questo sarà particolarmente importante attenuare gli impatti socioeconomici sulla filiera alimentare e garantire che i principi chiave sanciti dal pilastro europeo dei diritti sociali siano rispettati, specialmente per quanto riguarda i lavoratori precari, stagionali e non dichiarati. Le considerazioni sulla protezione sociale e sulle condizioni lavorative e abitative dei lavoratori, come pure sulla tutela della salute e della sicurezza, rivestiranno un ruolo fondamentale nella costruzione di sistemi alimentari equi, solidi e sostenibili». Sono del tutto encomiabili gli impegni della Commissione a voler combattere i fenomeni di illegalità e di sfruttamento dei lavoratori in alcune aree agricole europee. Fenomeni che si presentano a volte nelle forme ripugnanti  del caporalato e del controllo mafioso. Ma stupisce la mancanza di approfondimento sulla stretta correlazione che esiste tra una presenza così diffusa di manodopera stagionale in agricoltura e una carenza di innovazione, specie in quegli ambiti della meccanizzazione agricola che potrebbero restringere le esigenze di lavoro manuale per operazioni colturali, come la raccolta. Negli Stati Uniti si stanno sperimentando negli ultimi anni macchine raccoglitrici per gli asparagi, i mirtilli, le arance, le pesche, l’uva, le fragole. Da decenni i pomodori si possono raccogliere meccanicamente. Naturalmente, non tutto il lavoro agricolo manuale può essere sostituito da robot o macchine. Tuttavia, l’UE dovrebbe incoraggiare gli agricoltori europei a modernizzare le proprie aziende con gli ultimi sviluppi tecnologici.

Discutere fino in fondo le condizionalità

Nelle proposte della Commissione ci sono, dunque, notevoli opportunità, ma anche contraddizioni e manchevolezze. Il giudizio sul “pacchetto” agricolo non si può limitare all’entità delle risorse finanziarie che si metteranno a disposizione. Non è più il tempo dei soliti politici contabili che, ad ogni negoziato europeo, fanno solo i conti della serva sui miliardi in più portati a casa. Ad essi poco importa se si tratta di spesa inefficace, inefficiente, improduttiva, spesso ammantata di ideologismi bucolici e antiscientifici o di obiettivi fantasiosi, che deprimono economie e capacità imprenditoriali e frustrano aspettative, soprattutto tra i giovani.

L’agricoltura è il settore che, più d’ogni altro, dal 1999 ( quando si svolse il negoziato su Agenda 2000 durante il governo D’Alema con De Castro ministro delle politiche agricole) fino ad oggi, ha subito le conseguenze di questo modo sbagliato di porsi con l’UE. In questi vent’anni, i dibattiti sui negoziati europei si sono sempre concentrati sulla quantità di spesa e mai sugli obiettivi strategici, le cose importanti da fare, le ambizioni di un paese che voglia davvero contare qualcosa nel mondo.

La Presidente della Commissione è stata chiara nel proporre il nuovo patto  Next Generation Eu per il futuro. Queste sono le parole da lei utilizzate: «Il nome (del patto) deriva da una generazione che è responsabile, consapevole e crede nel futuro, crede nello Stato di diritto e nella dignità umana, che è determinata a chiedere conto ai Governi del loro operato nel contrastare il cambiamento climatico e salvare la natura. È una sorta di idealismo europeo fondato sulla convinzione che l’Europa deve battersi per il meglio».

Dunque, in futuro non ci sarà più un atteggiamento tollerante riguardo alle condizionalità sui sussidi poiché sono proprio le condizionalità l’oggetto del nuovo patto. Queste verranno verificate formalmente nella procedura del “semestre europeo”, un metodo che normalmente si applica ogni anno quando si approvano i bilanci nazionali.

Per esempio, la strategia per la biodiversità prevede la costruzione di un sistema di governance definendo specifici ruoli e responsabilità degli attori istituzionali e la definizione di un set di indicatori per facilitare la verifica dei risultati anche nel monitoraggio previsto dal “semestre europeo”. Aspetti finanziari e di coinvolgimento del business su queste tematiche s’integreranno con il rinnovo della strategia per la finanza sostenibile e la tassonomia Ue per le attività sostenibili, le attività di reporting non finanziario. La Commissione promuoverà la fiscalità ecologica incoraggiando misure da adottare dagli stati membri.

Per questa ragione le condizionalità dovranno essere discusse adesso, apertamente e approfonditamente, senza ambiguità e infingimenti, come si è fatto finora. Ma andando a guardare bene quello che è strategico e quello che non lo è; quello che è realmente fattibile ed utile e quello che non è coerente con una concezione scientificamente corretta della sostenibilità.

L’agricoltura italiana dovrebbe fare propria fino in fondo l’opzione della sostenibilità, non considerandola più un costo, un vincolo, un peso da mitigare o schivare, ma una grande opportunità per competere meglio nel mercato globale. Si tratta di abbandonare l’approccio: «Mi adeguo obtorto collo alle vostre astruse condizionalità, ma in cambio voglio più aiuti diretti». E assumere un altro approccio: «Sono già un agricoltore sostenibile e voglio esserlo ancor di più perché conviene a me e alla società, ma voglio discutere nel merito le strade migliori da percorrere».

Gli agricoltori europei hanno tutto l’interesse a farsi alfieri della lotta al cambiamento climatico come terreno nuovo della competitività globale tra modelli produttivi e tecnologici per conseguire lo sviluppo sostenibile. Si tratta di mettersi alla testa degli investitori “verdi” europei e giocare la propria partita coi ritrovati della nuova rivoluzione tecnologico-scientifica:  con l’agricoltura di precisione, quella dei robot, dei droni, del digitale, della blockchain, della chimica pulita, delle nuove biotecnologie (transgenesi, cisgenesi, intragenesi, ZFN, Talen, CRISPR, Prime Editing, ecc.).

Assumere una coerenza ambientalista comporta per gli agricoltori una serie di conseguenze che non si possono eludere. La prima è far propria una coerenza europeista: la strategia della sostenibilità si può perseguire solo se si rilancia il processo della integrazione europea. Il tema della lotta ai cambiamenti climatici è inserito nell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), come un aspetto della politica ambientale. In particolare, è riferito alla politica che riguarda la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale. La politica ambientale è una competenza concorrente dell’Unione e degli stati membri. Per rendere efficace l’azione dell’UE sarebbe necessario un emendamento al Trattato sull’UE (TUE) di questo tenore: «L’Unione persegue una politica unionale sovrana, per contrastare i cambiamenti climatici, a tal fine promuove e instaura direttamente trattative e accordi internazionali e planetari». Ci sono, dunque, sovrapposizioni di competenze tra il livello unionale e quello dei Paesi membri in materia ambientale; la materia “lotta al cambiamento climatico” è assente nei Trattati e ci sono intrecci tra la materia “ambiente” e quella “agricoltura” che rendono complesso il processo legislativo sul Green Deal Europeo e che andrebbero sciolti. Le sfide globali che l’umanità è chiamata ad affrontare richiedono, pertanto, una configurazione giuridica della “sostenibilità” e dell’”agricoltura sostenibile” intese come una nuova frontiera tecnologica per affermare modelli produttivi moderni.

Assumere una coerenza ambientalista comporta per gli agricoltori un’ulteriore conseguenza: abbandonare la logica assistenzialistica dell’intervento pubblico in agricoltura. Bastano alcuni dati per comprendere quanto questa logica sia ancora imperante: il bilancio della PAC per il periodo 2014-2020 rappresenta il 38% circa del bilancio generale dell’UE; l’importo totale della spesa PAC per il periodo di 7 anni è pari a 408,31 miliardi di euro; i “pagamenti diretti”, pari a 294 miliardi, rappresentano il 73% della PAC. Nel 2018, solo agli agricoltori italiani sono stati erogati circa 2,9 miliardi di euro per i “pagamenti diretti”. Si tratta di 300 euro ad ettaro che si percepiscono solo perché si è proprietari di terra. A un agricoltore che nel 2018 possedeva 50 ettari di terra, si erogavano circa 15 mila euro all’anno che divisi per 12 mensilità ammontavano a poco più del “reddito di cittadinanza”, una misura assistenzialistica destinata in Italia ai disoccupati. Per lo stesso anno, allo sviluppo rurale (cioè agli investimenti in ricerca, innovazione, ecc.) sono stati riservati solo 1,27 miliardi di euro. La difesa ad oltranza della logica assistenzialistica dell’intervento pubblico in agricoltura ha fatto sì che una parte considerevole della PAC perdesse il suo connotato di “politica comune”.

Se si legge la relazione del Comitato Economico Sociale Europeo (CESE), in cui si esamina l’evoluzione della normativa riguardante i “pagamenti diretti”, si può facilmente osservare il cambiamento in corso (Relazione informativa La riforma della PAC: modalità, diversità, effetti redistributivi e altre scelte degli Stati membri nell’applicazione della riforma dei pagamenti diretti. Relatore Mario Campli, 2015 [link]. Il relatore fu affiancato da due esperti: il prof. Franco Sotte (Università Politecnica delle Marche) e la dott.ssa Francesca Bignami (Copa).

Questa relazione è molto articolata perché esamina le decisioni prese dagli stati membri nell’ambito delle settanta aree di intervento attribuite alla loro discrezionalità. Nella originaria proposta legislativa della Commissione gli ambiti in cui gli stati membri avevano piena autonomia decisionale erano venti. Il Regolamento – approvato in co-decisione dal Parlamento e dal Consiglio (frutto della singolare negoziazione tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, detto “trilogo”)  ha accresciuto di altre cinquanta le aree di un discrezionale ed autonomo intervento degli stati membri, nella politica “comune” per l’agricoltura.

Qual è il significato di tale evoluzione? Come mai si è giunti ad un esito siffatto? Da una semplice lettura della lista delle attribuzioni risulta che si tratta di un insieme disorganico di materie e di scelte, alcune di maggiore rilevanza, altre di dettaglio. Con tutta la buona volontà non è stato possibile al CESE individuare alcuna strategia sottostante la flessibilità offerta agli stati membri. E le decisioni adottate dai governi nazionali non hanno fatto altro che produrre automaticamente, nell’insieme dell’Unione, un effetto moltiplicatore sia nella quantità delle scelte sia nella diversità delle stesse. Un effetto domino che ha accresciuto a dismisura la complessità e la farraginosità di questa tipologia di intervento pubblico che produce effetti redistributivi non valutabili in quanto manca una chiara strategia a livello unionale e manca anche un quadro coerente e credibile delle presunte strategie nazionali adottate.

A condurre il “trilogo” – un luogo dove si amministra di fatto (con la riservatezza del caso) il finanziamento della PAC e si definiscono le sue regole cogestite –  è stato l’on. De Castro, all’epoca presidente della Commissione Agricoltura del Parlamento europeo. Per 24 anni questi è stato un riferimento assai potente delle lobby agricole. E gli interessi di quest’ultime sono stati mediati al tavolo negoziale del “trilogo” con un esito disastroso: da “politica comune” la PAC è diventata un vestito di Arlecchino che accontenta una miriade di esigenze particolari senza alcun disegno strategico unificante.

La ripartizione dei “pagamenti diretti” tra gli agricoltori ha alimentato una profonda avversione delle aree rurali nei confronti dell’UE. Il motivo si può leggere negli stessi rapporti pubblicati annualmente dalla Commissione Europea: in essi risulta che l’80 % dei pagamenti diretti va a beneficio di appena il 20 % degli agricoltori. Una distribuzione squilibrata che non ha alcuna giustificazione perché non risponde ad alcun obiettivo o criterio selettivo se non l’ettaro o la rendita.

Nell’anno finanziario 2014 (che si riferisce ai pagamenti del 2013) a 7,52 milioni di beneficiari sono stati complessivamente erogati 41,7 miliardi di euro. Ma di tale somma solo 647 milioni sono stati percepiti dai 2,5 milioni di agricoltori che hanno ricevuto “pagamenti diretti” di importo inferiore ai 500 euro ciascuno. Gli altri 5 milioni di agricoltori si sono divisi oltre 41 miliardi.

Rielaborando i dati della Dg-Agri (Direzione generale dell’agricoltura e dello sviluppo rurale della Commissione Europea) si è calcolato che circa il 55% dei “pagamenti diretti” è riservato ai 750 mila agricoltori con il reddito più alto. Il risultato, oltre a mostrare l’elevata disuguaglianza della distribuzione dei “pagamenti diretti” rispetto al reddito, conferma quanto si poteva intuitivamente supporre: agli agricoltori con il più elevato reddito agricolo vanno i “pagamenti diretti” di importo maggiore.

Va inoltre rilevata una incongruenza tra l’importanza che l’UE annette all’obiettivo del ricambio generazionale nelle imprese agricole e l’impostazione dei pagamenti diretti che spinge in alto la rendita fondiaria. Tenendo conto delle proporzioni finanziarie tra i due obiettivi (ingresso dei giovani e sostegno al reddito) si può ben dire che la PAC ostacola sia il turnover nelle campagne, sia l’ampliamento delle dimensioni delle aziende.

La PAC post 2020

I rilievi critici del CESE e di numerosi esperti non hanno trovato alcuno spazio nei documenti preparatori delle proposte di regolamento per la PAC 2021-2027. In questi testi sono stati confermati i “pagamenti diretti” rinominati con la singolare espressione “sostegno al reddito per la sostenibilità” senza che ne sia stata cambiata la natura effettiva di sostegno all’ettaro e quindi alla rendita fondiaria. Mentre per gli investimenti in sviluppo rurale si può verificare se il finanziamento pubblico è efficace: gli obiettivi sono chiari e ben definiti. Per i “pagamenti diretti” l’obiettivo è molto ambiguo. E dunque è difficile stabilire indicatori e target adeguati per premiare i virtuosi e, peggio ancora, per sanzionare gli inadempienti. Inoltre, un pagamento ad ettaro non aiuta il profitto, tantomeno la sostenibilità. Più sale la rendita, più il reddito si riduce, come sanno tutti gli affittuari che, come effetto indiretto dei “pagamenti diretti”, devono far fronte a canoni sopravvalutati. Sono poi rimasti i cosiddetti due “pilastri” della PAC: “pagamenti diretti” e “sviluppo rurale” con un ruolo ancora secondario del secondo rispetto al primo, nonostante gli impegni assunti dalle istituzioni europee di andare ad una inversione di rotta.

La principale innovazione proposta consiste nel maggiore coinvolgimento degli stati membri. Nella nuova PAC l’Unione fisserebbe i parametri di base (obiettivi, tipologie d’intervento, requisiti) mentre gli stati membri, attraverso un “Piano strategico nazionale della PAC” relativo sia al primo che al secondo pilastro, sarebbero incaricati di precisare gli interventi, controllarne l’applicazione e comminare le sanzioni. Alcune migliaia di ricercatori ed esperti europei hanno sottoscritto un documento di osservazioni e proposte sulla futura PAC in cui sono formulate diverse critiche. Il principale limite che viene rilevato in tale testo è il «mantenimento dei sussidi erogati attraverso i “pagamenti diretti” basati sulla superficie e su requisiti ambientali minimi, nonostante questi si siano rivelati inefficienti nel raggiungere i loro presunti obiettivi e siano spesso erogati ai proprietari dei terreni e alle industrie, ma non alle aziende agricole stesse. Fissare un tetto massimo e ridistribuire i pagamenti diretti non garantisce comunque un’erogazione più equa, né giustifica il mantenimento dei pagamenti diretti». Si criticano i «tagli di bilancio per i Programmi di Sviluppo Rurale, comprese le misure agro-climatico-ambientali. Dove sono stati pianificati e applicati correttamente, gli strumenti dei Programmi di Sviluppo Rurale si sono dimostrati efficaci per sostenere sia le pratiche agricole a favore dell’ambiente sia lo sviluppo rurale. I tagli di bilancio proposti sono pertanto controproducenti». Si sostiene che «la vaga formulazione dei requisiti della nuova “architettura verde” consente agli stati membri e agli agricoltori di scegliere opzioni poco ambiziose da un punto di vista ambientale (indicate come light green)». Si lamenta che «gli indicatori di prodotto e di risultato previsti dalla prossima PAC, monitorano principalmente l’attuazione amministrativa e finanziaria, mentre gli indicatori di impatto proposti sono in gran parte vaghi, ridondanti o incompleti. Mancano indicatori relativi alla gestione delle aziende agricole, ai cambiamenti di destinazione dei terreni, ai parametri ambientali e alle prestazioni economiche delle famiglie di agricoltori, per citarne solo alcuni. Ciò è in netta contraddizione con i principi basati sul perseguimento dei risultati che la prossima PAC pretende perseguire. Inoltre, la forma semplificata della maggior parte degli indicatori proposti e i complessi oneri amministrativi previsti costituiscono un ostacolo importante per l’attuazione di una politica ambientale ambiziosa da parte degli Stati membri». In sostanza si sostiene che «la PAC post 2020 ripercorre la procedura, già fortemente criticata, di riorganizzazione e ridefinizione dei propri elementi costitutivi, che impedisce un effettivo apprendimento dalle precedenti applicazioni della PAC, e ne mina trasparenza e credibilità».

A ben vedere le osservazioni  di una parte considerevole del mondo scientifico fanno emergere una ambiguità della formula del “sostegno al reddito per la sostenibilità” che renderà impossibile alla Commissione individuare indicatori e target adeguati. Nella consapevolezza a priori di questa impossibilità, è facile immaginare che ogni stato membro andrà per la sua strada, interpretando le regole europee a proprio comodo, nella certezza che a ogni eventuale contestazione della Commissione (basata su indicatori inconsistenti perché è ambigua la natura dell’intervento) si potrà sempre obiettare, eccepire, contrapporre eccezioni e farla franca. Avremo così 27 politiche agricole nazionali. In definitiva, appare sufficientemente  chiaro che il combinato disposto, da una parte, del cosiddetto new delivery model, con cui le decisioni relative all’applicazione della PAC sono attribuite agli stati membri, incaricati del “piano strategico nazionale” e, dall’altra, della formulazione generica e criptica  dell’obiettivo (“sostegno al reddito per la sostenibilità”), vuole aprire la strada alla definitiva devoluzione di questa misura alla responsabilità degli stati membri.

Allora a questo punto la domanda da porsi è la seguente: «È sensato proseguire in tale sovrapposizione di competenze, quando il processo vuole esplicitamente evolvere verso la ‘ri-nazionalizzazione’? Non conviene trovare soluzioni più ragionevoli che portino ad una effettiva e piena responsabilizzazione (anche nei confronti dei propri elettorati) di quei  soggetti istituzionali che assumono le decisioni, rendendo trasparenti e semplificate le modalità con cui si adottano?». Per poter raccogliere la sfida dello sviluppo sostenibile e mettersi alla testa degli investitori “verdi” europei, gli agricoltori hanno tutto l’interesse a rifiutare la forma d’intervento “pagamenti diretti” e battersi per rafforzare, sul piano normativo e finanziario, la componente della PAC “sostegno agli investimenti” in ricerca, sviluppo e innovazione (politica di sviluppo rurale). Il nuovo terreno su cui, nei prossimi anni, competeranno le agricolture del mondo sarà quello della scienza e delle tecnologie per modelli produttivi orientati allo sviluppo sostenibile.

Sdoppiare la PAC

Alla luce delle considerazioni critiche sviluppate fin qui nei confronti della tipologia dei “pagamenti diretti” e delle scelte già compiute nella precedente programmazione e che si intendono compiere in quella da implementare prossimamente, si propone di procedere verso uno “sdoppiamento” delle competenze in materia di “agricoltura”, per distinguere in modo razionale ed efficace le materie che dovrebbero rimanere nella competenza esclusiva dell’UE e le materie che dovrebbero tornare nella competenza degli stati membri.

Più precisamente, andrebbero estrapolate dall’attuale PAC quelle competenze che si legano effettivamente ad obiettivi raggiungibili più efficacemente mediante una politica comune. Tutte le altre competenze andrebbero attribuite esplicitamente agli stati membri, per il semplice motivo che solo questi possono effettivamente gestire la convivenza della pluralità delle agricolture dentro il perimetro delle rispettive sovranità.

La Politica europea nel settore agricolo andrebbe, pertanto,  semplificata e razionalizzata – sia al livello della normativa, sia al livello delle risorse finanziarie e di bilancio – secondo il principio delle due sovranità:

Sovranità unionale: 1) sostegno e coordinamento del sistema della conoscenza e dell’innovazione in agricoltura; 2) sistema articolato di regole e misure che siano finalizzate a garantire, esclusivamente nelle situazioni di emergenza, la food security e la food safety;  3) coordinamento tra i primi due interventi e altre politiche comuni coinvolte.

Sovranità dello stato nazionale membro: “pagamenti diretti” in modo tale che ciascun Paese, utilizzando risorse proprie, possa decidere se continuare ad erogarli secondo i criteri finora adottati o cambiarne profondamente l’impostazione per ottenere risultati coerenti con l’insieme degli obiettivi perseguiti ed eliminare squilibri e iniquità. Ad esempio, ci potrebbero essere Paesi, come l’Italia, interessati ad una misura di questo tipo esclusivamente per i territori della “Montagna” o per le “Zone Interne”.

Questa proposta di reimpostazione della politica europea per il settore agricolo, non comprende l’attuale politica per lo sviluppo rurale in quanto si auspica una sua riconduzione nell’ambito della  “politica regionale e di coesione”. Quest’ultima andrebbe considerata come politica orizzontale finalizzata alla “sostenibilità” (per il contrasto e l’adattamento al cambiamento climatico, per il passaggio dall’energia fossile a quella da fonti riproducibili, per la tutela della biodiversità e per la conservazione e valorizzazione del paesaggio) e ai “sistemi territoriali” (in cui le molteplici attività produttive s’intrecciano con l’ambito delle infrastrutture, dei servizi e dei sistemi di welfare).

In questo modo, la politica di sviluppo rurale potrà essere finalizzata organicamente al Green Deal Europeo, al riequilibrio delle opportunità e all’obiettivo comune del “rafforzamento e della convergenza delle rispettive economie” (cfr. Preambolo del TUE) – con modalità e forme di cros-compliance. Per quei “sistemi territoriali integrati” che si configurano di fatto sovranazionali, si potrà sempre ricorrere a specifiche “cooperazioni rafforzate”.

Nell’ambito di una configurazione della integrazione europea del tipo “integrazione differenziata” (allo stato attuale: Stati membri – Eurozona e Stati membri – Mercato Unico), si ritiene utile riflettere sulla opportunità/necessità di introdurre sistemi e forme di cross-compliance –  in capo alle istituzioni unionali – di verifica dell’osservanza degli obblighi e dei valori dello stato di diritto (art. 2 del TUE) e della democrazia rappresentativa (art 10 del TUE).

Come si può facilmente notare, con le nuove proposte della Commissione, Next Generation EU e Green Deal Europeo, i nodi irrisolti delle politiche e degli assetti istituzionali per l’agricoltura sono riemersi in modo impietoso. Lo sforzo da compiere è di affrontarli in modo unitario. Solo in questo modo è  possibile scegliere soluzioni strategicamente efficaci che permettano all’UE di riavviare il processo di integrazione e di raccogliere le sfide globali.

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